औसत बोल अंक छनोट विधिका व्यावहारिक चुनौती

• औसत बोलपत्र स्वीकृति विधिलाई सही रूपमा कार्यान्वयन गर्न सकेमा सरकारी खरिदमा हुने चुहावट र भ्रष्टाचारमा ठुलो नियन्त्रण आउने निश्चित छ

नेपालको पूर्वाधार विकास, सार्वजनिक निर्माण र खरिद प्रणाली लामो समयदेखि नीतिगत र व्यावहारिक झमेलाको दुश्चक्रमा फस्दै आएको छ । समयमै आयोजना सम्पन्न नहुने, न्यून गुणस्तरको काम हुने, निर्माण व्यवसायीले काम अलपत्र पारेर हिँड्ने र राज्यको ढुकुटीको दोहन हुने जस्ता समस्या हाम्रा सार्वजनिक खरिदका स्थायी रोग बनेका छन् । विगतमा पटक–पटक सार्वजनिक खरिद नियमावली संशोधन गरिए पनि राजनीतिक सहमतिको अभाव र सरोकारवालाहरूको स्वार्थ बाझिँदा मूल ऐन नै संशोधन हुन सकेको थिएन । तर, हालै संसद्मा झन्डै दुईतिहाइ जनमतको समर्थन प्राप्त वर्तमान सरकारले सार्वजनिक खरिद (दोस्रो संशोधन) ऐन, २०८३ मार्फत खरिद प्रणालीमा देखिएका विद्यमान समस्या समाधान गर्न देखाएको तत्परता सकारात्मक र स्वागतयोग्य छ ।

संशोधित ऐनले सार्वजनिक निकायले अपनाइरहेको परम्परागत खरिद प्रणालीमा व्यापक र दूरगामी प्रभाव पार्ने नयाँ व्यवस्था ल्याएको छ । सार्वजनिक खरिदलाई छिटो–छरितो, पारदर्शी, प्रतिस्पर्धात्मक र गुणस्तरीय बनाउने विश्वाससाथ ल्याइएका यी व्यवस्थाले पक्कै पनि विकास निर्माणलाई नयाँ दिशा दिने अपेक्षा गर्न सकिन्छ ।

इ–मार्केटप्लेसको अवधारणा : नयाँ ऐनले पूर्वतयारीविना ठेक्का निकाल्न नपाइने व्यवस्थालाई कडाइ गरेको छ, जसले गर्दा ‘साइट क्लियरेन्स’ नभई वा रुख कटानको स्वीकृति नलिई ठेक्का लगाउने र वर्षौंसम्म आयोजना अलपत्र पर्ने अवस्था अन्त्य हुनेछ । यसैगरी, रिभर्स अक्सन, शून्य इ–बिड, बोलपत्र दस्तुर, बोलपत्र दाखिला गर्ने समयमा कटौती, ‘भेरिएसन’ स्वीकृति अधिकारमा लचकता, श्रमिकको सामाजिक सुरक्षा कोषमा अनिवार्य आबद्धता, खरिद प्रक्रियामा अनुचित ढिलाइ गर्ने पदाधिकारीमाथि विभागीय कारबाही, विशेष मूल्य समायोजन र ‘फ्रेमवर्क’ सम्झौताजस्ता प्रगतिशील व्यवस्था यसमा समेटिएका छन् । उत्कृष्ट नतिजा हासिल गर्ने कर्मचारीलाई प्रोत्साहन सुविधा दिने व्यवस्थाले निजामती प्रशासनमा कार्यक्षमता बढाउन मद्दत गर्नेछ ।

ऐनमा व्यवस्था गरिएको ‘इ–मार्केटप्लेस’ नेपालको खरिद प्रणालीलाई डिजिटल युगतर्फ लैजाने अर्को महत्वपूर्ण फड्को हो । यसको सन्दर्भ जोड्दा, छिमेकी मुलुक भारतले सन् २०१६ मा सुरु गरेको ‘गभर्मेन्ट इ–मार्केटप्लेस (जिइएम)’ को सफल अभ्यासलाई लिन सकिन्छ । भारतमा जेम आउनुअघि सार्वजनिक खरिद प्रक्रिया सुस्त र अत्यधिक कागजी प्रक्रियाबाट ग्रस्त थियो । जेम लागू भएपश्चात् त्यसले पारदर्शी, डिजिटल र नगदरहित प्रक्रियालाई स्थापित गर्यो । यसले गर्दा भारतीय सरकारी निकायले कार्यालयका सामान्य मसलन्द, ल्यापटपदेखि सुरक्षा र सरसफाइ सेवासम्म सबै कुरा अनलाइनबाटै सीधै खरिद गर्न सक्ने भए । भारतमा यस प्रणालीले लागत कटौती, बिचौलियाको अन्त्य, प्रतिस्पर्धा र पारदर्शिताको प्रवर्द्धन मात्र गरेन, ‘मेक इन इन्डिया’ अभियानलाई सघाउँदै स्टार्टअपहरूलाई समेत प्रोत्साहन गर्यो । खरिद चक्र छिटो हुनुका साथै विक्रेताले झन्झटमुक्त रूपमा समयमै भुक्तानी पाउने अवस्था सिर्जना भयो । नेपालले पनि यो नयाँ व्यवस्थालाई सही रूपमा कार्यान्वयन गर्न सकेमा सरकारी खरिदमा हुने चुहावट र भ्रष्टाचारमा ठुलो नियन्त्रण आउने निश्चित छ ।

औसत बोल अंक छनोट विधि : यस संशोधनको सबैभन्दा बढी चर्चा र बहसको विषय बनेको व्यवस्था यही हो । सार्वजनिक खरिदका मानक बोलपत्र कागजात (एबिडिएस) मा बोलपत्रदाता छनोट विधिमा ‘औसत बोलपत्र स्वीकृति विधि’तर्फको यो रूपान्तरण नेपालको सार्वजनिक खरिदको क्षेत्रमा जरा गाडेर बसेको ‘न्यूनतम बोल अंक प्रवृत्ति’लाई निरुत्साहित गर्ने ऐतिहासिक कदम हो ।

हाम्रो विगतको अनुभव निकै तितो छ । वर्षौंदेखि ठेक्का हत्याउने एक मात्र उद्देश्यले अस्वाभाविक रूपमा न्यूनतम बोलकबोल (कहिलेकाहीँ लागत अनुमानको ५०–६० प्रतिशतसम्म तल झरेर) गर्ने प्रवृत्ति थयो । यसरी ठेक्का लिएपछि निर्माण व्यवसायीले काम नगर्ने, निर्माण कार्य अलपत्र पार्ने, डिजाइनमा त्रुटि देखाएर अनन्त भेरिएसन आदेश जारी गर्न लगाउने, कानुनी विवाद सिर्जना गर्ने र पूर्वाधार निर्माण तथा हस्तान्तरणमा ढिलाइ गर्नेजस्ता गम्भीर समस्या निम्तिए । न्यूनतम बोलकबोल विधिको यही असफलतालाई चिर्न नयाँ ऐनले ‘औसत बोल अंक’को अवधारणा ल्याएको हो, जसबाट सरकारी निकाय र निर्माण व्यवसायीबिचको विवादमा कमी आउने र सम्झौता सम्पन्न हुने दरमा उल्लेख्य सुधार हुने अपेक्षा गरिएको छ । 

प्राविधिक चलखेल र मिलेमतोको जोखिम : हाललाई यो व्यवस्था जति आकर्षक देखिन्छ, यसको कार्यान्वयनको धरातल त्यति नै जोखिम र चुनौतीपूर्ण छ । प्रतिस्पर्धात्मक न्यूनतम बोलकबोल प्रणालीलाई गणितीय औसतले प्रतिस्थापन गर्दा नयाँ र झनै गम्भीर प्रकृतिका त्रुटि सिर्जना हुन सक्ने प्रबल सम्भावना छ । यस विधिले अस्वाभाविक न्यून बोलकबोलको समस्यालाई सतहमा समाधान गरेजस्तो त देखिन्छ, तर यसले प्रतिस्पर्धात्मक इन्जिनियरिङ खरिद प्रक्रियालाई केवल ‘रणनीतिक अनुमान’ र ‘गणितीय/एल्गोरिदमिक चलखेल’को खेलमा परिणत गर्ने गम्भीर जोखिम बढाउँछ ।

सम्भावित नकारात्मक पक्ष: 

१. वास्तविक मूल्य पहिचानको अन्त्य र ‘चिठ्ठा प्रभाव’ : बोलपत्रदाता अब आफ्नो वास्तविक, वैज्ञानिक तथा प्रतिस्पर्धात्मक लागत पेस गर्नुको सट्टा अन्य प्रतिस्पर्धीले कति हाल्छन् र औसत कति निस्कन्छ भन्ने स्वेच्छाचारी गणितीय अनुमानमा केन्द्रित हुनुपर्नेछ । यसले ठेक्का पार्ने प्रक्रियालाई प्राविधिक सक्षमताभन्दा पनि ‘लटरी’ वा जुवाजस्तो बनाइदिनेछ ।

२. कार्टेलिङ र नक्कली बोलपत्रको बिगबिगी : यो विधिको सबैभन्दा ठुलो र डरलाग्दो छिद्र यही हो । मिलेमतो र सिन्डिकेट गर्ने समूहले औसत अंकलाई आफूअनुकूल बनाउन अस्वाभाविक रूपमा बढाइएको मूल्यसहित धेरै नक्कली बोलपत्र पेस गर्न सक्छन् । उदाहरणका लागि, कुनै निश्चित व्यवसायीलाई ठेक्का पार्नु छ भने कार्टेलिङमार्फत जानीजानी धेरै उच्च मूल्यका नक्कली बोलपत्र हाल्न लगाएर समग्र गणितीय औसतलाई माथि तानिन्छ । त्यसपछि पूर्व–निर्धारित व्यवसायीको बोलकबोल अंकलाई त्यही औसतको नजिक पारेर राज्यको ढुकुटीमा संस्थागत लुट मच्चाउने सम्भावना रहन्छ ।

३. सक्षम र इमानदार व्यवसायी निरुत्साहित : उत्कृष्ट प्रविधि, आफ्नै भारी उपकरण र चुस्त व्यवस्थापन भएको उच्च संगठित तथा पुँजीसम्पन्न निर्माण व्यवसायीले वैधानिक रूपमै कम लागतमा गुणस्तरीय आयोजना सम्पन्न गर्न सक्छ । तर, यो औसत विधिले त्यस्ता उच्च कार्यक्षमता भएका र राज्यलाई सस्तोमा काम गरिदिन सक्ने निर्माण व्यवसायीलाई ठेक्का प्रक्रियाबाटै बाहिर धकेल्न सक्छ । किनकि, उनीहरूको वैज्ञानिक र सस्तो प्रस्ताव औसतभन्दा निकै तल पर्न जान्छ ।

४. ‘भ्यालु फर मनी’ सिद्धान्तको प्रतिकूल : सार्वजनिक खरिदको विश्वव्यापी सिद्धान्तले न्यूनतम सम्भाव्य मूल्यमा उत्कृष्ट गुणस्तर प्राप्त गर्नुपर्ने मान्यता राख्छ । तर, औसत मूल्यमा भुक्तानी गर्दा सरकारले वास्तविक प्रतिस्पर्धात्मक बजार मूल्यभन्दा धेरै बढी रकम तिर्नुपर्ने हुन्छ । यसले राज्यको सीमित स्रोत र साधनको दोहन मात्र गर्दैन, करदाताको रकमको दुरुपयोग हुने अवस्था सिर्जना गर्छ ।

समाधान र खरिद प्रणाली सुधारका लागि सुझाव: 
संशोधित ऐनमा रहेको ‘औसत बोलपत्र स्वीकृति विधि’ साविकको न्यूनतम बोल अंक विधिभन्दा पक्कै पनि प्रगतिशील छ, तर यसलाई आँखा चिम्लेर लागू गर्दा उल्लिखित समस्या आइपर्न सक्छन् । हालको कानुनमा समावेश नभएका तर भविष्यमा नियमावली बनाउँदा वा यस विधिलाई अझै परिमार्जन र परिष्कृत गर्दै लैजाँदा देहायका सुधारात्मक र नियन्त्रणात्मक संयन्त्र अपनाउनु नितान्त आवश्यक छ:

भारित सूचकांकको प्रयोग : बोलपत्रदाताहरूले नक्कली बोलपत्रमार्फत औसत अंकलाई आफूअनुकूल माथि तान्न सक्ने सम्भावनालाई रोक्न सरकारी निकायको लागत अनुमानलाई आधाररेखा मानेर भारित सूचकांक प्रयोग गर्नुपर्छ । अति उच्च वा अति न्यून बोलपत्रलाई आउटलायरका रूपमा परिभाषित गरी औसत निकाल्ने गणितीय सूत्रबाटै सीधै खारेज गर्ने व्यवस्था गर्नुपर्छ ।

स्वचालित फरेन्सिक प्रविधिको प्रयोग : मिलेमतो तथा सिन्डिकेट पहिचान गर्न सार्वजनिक खरिद अनुगमन कार्यालयको ‘इ­–जिपी प्लेटफार्म’लाई ‘आर्टिफिसियल इन्टेलिजेन्स’ र ‘डाटा एनालिटिक्स’सहित स्तरोन्नति गर्नुपर्छ । यसले एउटै आइपी ठेगाना वा समान डिजिटल हस्ताक्षरबाट पेस गरिएका शंकास्पद बोलपत्र स्वतः पहिचान गरी रद्द गर्न सकोस् । त्यस्तै, एउटै बैंक शाखाबाट क्रमिक सन्दर्भ नम्बरसहित जारी गरिएका बोलपत्र जमानतको स्वचालित रूपमा जाँच गर्ने र मिलेमतो प्रमाणित भएमा कालोसूचीमा राख्ने कडा कानुनी प्रावधान हुनुपर्छ ।

अतिरिक्त कार्य सम्पादन जमानतको निरन्तरता : अन्तर्राष्ट्रिय मापदण्डहरू जस्तै बहुपक्षीय विकास बैंकहरू (विश्व बैंक, एसियाली विकास बैंक) ले अझै पनि योग्यता पुगेकामध्येको ‘न्यूनतम मूल्यांकित बोलपत्रदाता’कै नियम कायम राखेका छन् । नेपालको सन्दर्भमा अव्यावहारिक न्यून बोलकबोललाई आर्थिक रूपमा दण्डित गर्न यसअघि लागत अनुमानको १५ प्रतिशतभन्दा कम कबोल गर्नेको हकमा राखिएको ‘अतिरिक्त कार्य सम्पादन जमानत’को व्यवस्थालाई कुनै न कुनै रूपमा यथावत् राख्नुपर्छ ।

निर्माण कार्यमा QCBS विधिको अवलम्बन : हाल परामर्श सेवा खरिद र दातृनिकायका बोलपत्रमा प्रयोग हुँदै आएको गुणस्तर र लागतमा आधारित छनोट विधिलाई अब जटिल प्रकृतिका निर्माण कार्यको खरिद सम्झौतामा पनि अनिवार्य अवलम्बन गरिनुपर्छ । प्राविधिक प्रस्ताव (अनुभव, जनशक्ति, उपकरण, कार्ययोजना, समयावधिअगावै कार्य सम्पन्न गरेका तथ्यांक) लाई निश्चित भार र आर्थिक प्रस्तावलाई बाँकी भार दिएर मूल्यांकन गर्दा औसत विधिको गणितीय त्रुटिलाई यसले सन्तुलनमा ल्याउन मद्दत गर्छ ।

सार्वजनिक खरिद ऐनको दोस्रो संशोधनले ल्याएको ‘औसत बोल अंकमा आधारित छनोट विधि’ वर्षौंदेखिको अस्वाभाविक न्यूनतम बोलकबोल प्रवृत्तिको अन्त्य गर्न चालिएको एक साहसिक र प्रगतिशील कदम हो । यसले आयोजना अलपत्र पर्ने र निर्माण व्यवसायी–सरकारबिच विवाद हुने समस्यालाई न्यूनीकरण गर्ने सुखद अपेक्षा पक्कै जगाएको छ । तर, कानुन आफैँमा जादुको छडी होइन । यसले मिलेमतो र नक्कली बोलपत्रमार्फत हुने गणितीय चलखेल र ‘भ्यालु फर मनी’ गुम्ने गम्भीर जोखिम पनि सँगसँगै बढाएको छ भन्नेमा नीति–निर्माताले आँखा चिम्लिन मिल्दैन । तसर्थ, यो विधिलाई पूर्ण रूपमा सफल, परिणाममुखी र पारदर्शी बनाउन सरकारी लागत अनुमानसँग आबद्ध भारित सूचकांकको प्रयोग, इ–जिपी प्रणालीमा आधुनिक प्रविधिको प्रयोग गरी स्वचालित निगरानीमार्फत मिलेमतो नियन्त्रण र निर्माण कार्यमा समेत गुणस्तर तथा लागतमा आधारित छनोटजस्ता सुधारात्मक उपाय अवलम्बन गर्नुपर्ने अवस्था नआउला भन्न सकिन्न ।