नेपालको संविधान संशोधनको विधेयक संघीय संसद्का दुवै सदनबाट अलग–अलग दुईतिहाइको बहुमतबाट पारित हुनुपर्ने वा दुवै सदनमा तत्काल कायम सम्पूर्ण सदस्य संख्याको दुईतिहाइ (२२५) सदस्यले समर्थन गरेमा संशोधन विधेयक पारित हुने भन्ने विषयमा ठुलै बहस चलेको छ । एक पक्षको भनाइमा प्रतिनिधिसभा र राष्ट्रिय सभाका प्रत्येक सदनमा छुट्टाछुट्टै रूपमा दुईतिहाइबाट संशोधन विधेयक पारित हुनुपर्छ भन्ने छ भने अर्का पक्षको भनाइ दुवै सदनमा तत्काल कायम कुल सदस्य संख्या ३३४ मध्येबाट २२५ सदस्यले समर्थन गरेमा संशोधन विधेयक पारित हुन सक्छ भन्ने रहेको देखिन्छ ।
दुवै सदनको योग हो संघीय संसद् : संविधानको धारा ८३ ले प्रतिनिधिसभा र राष्ट्रिय सभासहितको एक संघीय व्यवस्थापिका हुने र त्यसलाई संघीय संसद् भनिने व्यवस्था गरेको छ । यसबाट प्रतिनिधिसभा र राष्ट्रिय सभा दुई अलग सदन भए पनि दुवै मिलेर एउटा संघीय व्यवस्थापिका निर्माण गरेको र त्यस्तो संघीय संसद्का सम्पूर्ण सदस्यको योग कायम गरी सोही योगका आधारमा मात्र बहुमत वा अल्पमत यकिन गर्ने पाउने व्यवस्था गरेको छ ।
प्रतिनिधिसभामा २७५ र राष्ट्रिय सभामा ५९ गरी सम्पूर्ण सदस्य संख्या ३३४ हुन्छ । संविधानले संशोधन विधेयक पारित गर्ने प्रयोजनका लागि ‘संघीय संसद्’लाई कुनै तेस्रो छुट्टै निकायका रूपमा नभई दुवै सदनको समष्टिमा एकै निकायका रूपमा परिभाषित गरेको पाइन्छ ।
धारा २७४(८) मा ‘संघीय संसद्का दुवै सदनका सम्पूर्ण सदस्य संख्या’ भन्ने शब्दावली रहेकाले प्रतिनिधिसभाको २७५ र राष्ट्रिय सभाको ५९ समेत ३३४ लाई संसद् सदस्य जनाउने हुँदा धारा २७४(८) लाई संविधानको समग्र संरचनासँग मिल्ने गरी पढ्नुपर्छ । ‘दुवै सदनका सम्पूर्ण सदस्य संख्या’ भन्नाले संघीय संसद्का दुवै सदनका सम्पूर्ण सदस्यलाई समेटेको अर्थमा बुझ्नुपर्छ । यस धाराको विश्लेषण गर्दा प्रतिनिधिसभा र राष्ट्रिय सभाका तत्काल कायम सम्पूर्ण सदस्य जोडेर दुईतिहाइ निर्धारण गर्ने संवैधानिक दृष्टिकोण नै तार्किक, संविधानसम्मत र स्वाभाविक देखिन्छ ।
प्रतिनिधिसभा र राष्ट्रिय सभा दुई अलग सदन भए पनि दुवै मिलेर एउटा संघीय व्यवस्थापिका निर्माण गरेको र त्यस्तो संघीय संसद्का सम्पूर्ण सदस्यको योग कायम गरी सोही योगका आधारमा मात्र बहुमत वा अल्पमत यकिन गर्न पाउने व्यवस्था संविधानले गरेको छ
प्रतिनिधिसभाको विशेष स्थान र हैसियत : संविधानअनुसार कसको हैसियत कति माथि छ भन्ने विषय बुझ्न धारा १११ को विश्लेषण गर्नुपर्ने हुन्छ । यस धाराले विधेयक पारित गर्ने विधि तथा कार्यविधि तय गरेको छ, जुन प्रतिनिधिसभा र राष्ट्रिय सभा दुवैलाई समान रूपमा लागू हुन्छ । सो धारामा विधेयक पारित गर्ने सामान्य व्यवस्था भए पनि दुवै सदनलाई विधेयक पारित गर्ने सन्दर्भमा एउटै हैसियत र बराबर संस्थानमा राखेको देखिँदैन ।
धारा १११(५) मा विधेयक पारित गर्ने सन्दर्भमा प्रतिनिधिसभाको हैसियत राष्ट्रिय सभाभन्दा माथि रहने व्यवस्था छ । जस्तै, प्रतिनिधिसभाले पारित गरेर राष्ट्रिय सभामा पठाएको विधेयक राष्ट्रिय सभाले दुई महिनाभित्र पारित गरी वा सुझावसहित फिर्ता पठाउनुपर्छ । त्यो अवधिभित्र फिर्ता नगरेमा वा अस्वीकृत गरेको विधेयकलाई प्रतिनिधिसभाले तत्काल कायम सदस्य संख्याको बहुमतबाट पुनः निर्णय गरी विधेयक प्रमाणीकरणका लागि राष्ट्रपतिसमक्ष पठाउन सक्ने व्यवस्था गरिएको छ ।
अर्थात् प्रतिनिधिसभाबाट उत्पत्ति भई पारित भएको विधेयकलाई राष्ट्रिय सभामा पेस गरेको रहेछ भने सो विधेयकलाई राष्ट्रिय सभाले अनन्तकालसम्म रोक्न, अस्वीकृत गरी अवरोध गर्न सक्दैन । राष्ट्रिय सभाले रोकेको वा अस्वीकृत विधेयकलाई पनि प्रतिनिधिसभाले लंघन (ओभरराइड) गरेर बहुमतबाट पुनः पारित गरी प्रमाणीकरणका लागि राष्ट्रपतिसमक्ष पेस गरी विधेयक पारित गर्न पाउने व्यवस्था छ । त्यस अर्थमा विधेयक पारित गर्ने सन्दर्भमा प्रतिनिधिसभाको हैसियत राष्ट्रिय सभाको तुलनामा माथि र अधिकारसम्पन्न देखिन्छ ।
प्रतिनिधिसभाबाट उत्पत्ति भएको विधेयकलाई संयुक्त बैठकमा लैजानुपर्ने बाध्यता छैन । अर्थात्, राष्ट्रिय सभाले प्रतिनिधिसभामा उत्पन्न भई पारित भई आएको विधेयक रोक्न खोजे पनि प्रतिनिधिसभाले आफ्नो बहुमतबाट त्यसलाई पुनः पारित गरेर अगाडि बढाउन सक्छ । धारा १११(९) बमोजिम दुवै सदनको संयुक्त बैठकमा पेस गर्नुपर्ने देखिँदैन ।
संयुक्त बैठकमा केवल राष्ट्रिय सभामा उत्पन्न विधेयक मात्र पेस हुने : संविधानको धारा १११(८(९)को व्यवस्थाले नै संशोधनको दुईतिहाइसम्बन्धी विषयमा कुल सदस्य संख्याको २२५ बाट पारित भएमा संविधान संशोधन हुन सक्छ भनी तथ्यलाई पुष्टि गर्छ । प्रतिनिधिसभा र राष्ट्रिय सभा पूर्ण रूपमा समान अधिकार भएका दुई सदन हुन् भने प्रतिनिधिसभाबाट उत्पन्न विधेयक र राष्ट्रिय सभाबाट उत्पन्न विधेयकमा विवाद समाधानको प्रक्रिया पनि समान हुनुपर्ने गरी संविधानमा व्यवस्था गरिनुपर्ने थियो । तर, संविधानमा त्यस्तो व्यवस्था गरिएन ।
केवल राष्ट्रिय सभामा उत्पत्ति भएको विधेयकको सन्दर्भमा मात्र संयुक्त बैठकमा विधेयक पेस गर्ने व्यवस्था गरियो जबकि प्रतिनिधिसभामा उत्पन्न विधेयक संयुक्त बैठक पेस गर्नुपर्ने व्यवस्था गरिएन । प्रतिनिधिसभाबाट उत्पन्न विधेयकमा राष्ट्रिय सभाले अस्वीकार गरेपछि प्रतिनिधिसभालाई पुनः बहुमतबाट पारित गर्ने अधिकार दिइएको छ । तर राष्ट्रिय सभाबाट उत्पन्न विधेयकलाई प्रतिनिधिसभाले अस्वीकार गरेमा संयुक्त बैठकको व्यवस्था गरिएको छ । यस्तो संवैधानिक व्यवस्थाले प्रतिनिधिसभाको संवैधानिक हैसियत र प्राथमिकता राष्ट्रिय सभाभन्दा माथि रहेको रूपमा देखिन्छ ।
संविधान संशोधनको विधेयक प्रतिनिधिसभा वा राष्ट्रिय सभामा पेस गर्न सकिने : धारा २७४ मा संविधान संशोधन केवल विधेयक पारित गरेर मात्र गर्न सकिने व्यवस्था गरेको हुँदा संशोधन विधेयक कहाँ र कसरी पेस गर्नेबारे कुनै व्यवस्था गरेको छैन । सो दफाले त संशोधन विधेयक पारित गर्न राष्ट्रिय सभा र प्रतिनिधिसभामा कायम रहेका सम्पूर्ण सदस्य संख्या (३३४) को दुईतिहाइ (२२५) सदस्यले पारित गर्नुपर्ने व्यवस्थासम्म गरेको छ । धारा ११० अनुसार संशोधन विधेयक या त प्रतिनिधिसभा वा राष्ट्रिय सभामा पेस गर्नुपर्ने स्पष्ट देखिन्छ ।
धारा २७४ बमोजिम संविधान संशोधन विधेयक पारित गरेर मात्र गर्न सकिने : धारा १११ बमोजिम संविधान संशोधन विधेयकलाई धारा २७४ बमोजिम प्रतिनिधिसभाले पारित गरेपछि विधेयकलाई राष्ट्रिय सभामा पेस हुँदा राष्ट्रिय सभाले दुईतिहाइले पारित नगरेमा सो विधेयकलाई उपधारा ५ बमोजिम अस्वीकार गरी प्रतिनिधिसभामा फिर्ता पठाउन सकिन्छ । त्यसरी राष्ट्रिय सभाबाट अस्वीकृत भएको संविधान संशोधनको विधेयकलाई धारा १११(६) बमोजिम प्रतिनिधिसभाले पुनः दुईतिहाइको मतले पारित गरी प्रमाणीकरणका लागि राष्ट्रपतिसमक्ष पेस गर्न सक्नेछ । धारा २७४(८)मा संविधान संशोधनका लागि प्रतिनिधिसभामा मात्र दुईतिहाइ बहुमत पुगेको अवस्थामा राष्ट्रिय सभाको सहमति जरुरी नहुने व्यवस्था गरेको छ ।
राष्ट्रिय सभा महत्वहीन सदन होइन । राष्ट्रिय सभा स्थायी सदन हो र संघीय संरचनाको प्रतिनिधित्व गर्ने महत्वपूर्ण संवैधानिक संस्था हो । तर, संवैधानिक अधिकारको वितरण हेर्दा दुवै सदनलाई हरेक विषयमा समान निर्णायक शक्ति दिइएको छैन । संविधान संशोधनको विधेयक प्रतिनिधिसभाबाट दुईतिहाइले पारित गरेमा राष्ट्रिय सभाले संविधान संशोधनको विधेयक पारित नगरे पनि संशोधन हुन सक्ने गरी व्यवस्था गरेको विषयमा कुनै द्विविधा देखिँदैन ।
संविधान संशोधन विधेयक पनि विधेयक नै हो : निश्चित रूपमा संविधान संशोधन साधारण कानुन निर्माणभन्दा कठोर प्रक्रिया हो । तर, धारा २७४ ले केवल दुईतिहाइ मतको आवश्यकता तोकेको छ । तर, त्यसले संविधान संशोधन विधेयकलाई ‘विधेयक’ हुनबाट रोकेको देखिँदैन ।धारा १११ ले संघीय संसद्को कुनै पनि सदनमा विधेयक प्रस्तुत गर्न सकिने सामान्य व्यवस्था गरेको छ । संविधान संशोधनका लागि भने धारा २७४ ले त्यसमा विशेष संवैधानिक मापदण्ड थपेको हो । त्यसैले, सामान्य विधेयक र संविधान संशोधन विधेयक पारित गर्ने प्रक्रियामा भिन्नता पाइन्न । यसै व्यवस्थाले दुवै सदनको मत जोडेर दुईतिहाइ गणना गर्ने पक्षको तर्क बलियो हुन पुगेको छ ।
प्रतिनिधिसभाबाट उत्पत्ति भएको विधेयकलाई राष्ट्रिय सभाले दुईतिहाइ मतले अस्वीकार गरेको अवस्थामा संशोधन विधेयक पारित हुन नसक्ने मान्ने हो संविधान संशोधनमा राष्ट्रिय सभामा ‘भिटो’ रहेको मान्नुपर्ने हुन्छ । तर, त्यस्तो भिटोको व्यवस्था संविधानमा नभएका कारण धारा १११ अनुसार दुईतिहाइको मतले प्रतिनिधिसभाले संशोधन विधेयक पारित गर्न सक्छ भनिएको हो ।
दुईतिहाइको प्रश्न कसरी निक्र्योल गर्ने : प्रतिनिधिसभाका २७५ र राष्ट्रिय सभाका ५९ सदस्यसमेत संघीय संसद्मा ३३४ रहने व्यवस्था गरेको छ । यो संख्या हेर्दा प्रतिनिधिसभाको दुईतिहाइ भनेको १८४ र राष्ट्रिय सभाको दुईतिहाइ भनेको ४० सदस्य हो । के संविधान संशोधन विधेयक प्रतिनिधिसभाबाट २२५ मतबाट पारित भयो भने पनि राष्ट्रिय सभाबाट ४० सदस्यले पारित गरेनन् भने संविधान संशोधन हुन सक्छ वा सक्दैन, यो मूल प्रश्न हो । दुवै सदनको मत जोडेर २२५ मत पुगेको अवस्थामा संविधान संशोधन हुन सक्ने व्याख्याले राष्ट्रिय सभाको अस्तित्व वा भूमिका समाप्त गर्दैन । राष्ट्रिय सभाका ५९ सदस्यको मत कुल संवैधानिक गणनामा समावेश हुन्छ । फरक यत्ति हो कि राष्ट्रिय सभाका सदस्यले छुट्टै ४० मत पुर्याउनैपर्ने बाध्यता हुँदैन ।
संशोधनका सम्बन्धमा संविधानको उद्देश्य : संविधानको व्याख्या गर्दा एउटा मात्र धारा अलग गरेर अर्को धाराको व्याख्या गर्ने प्रयास गर्नुको सट्टा संविधानका सम्बन्धित प्रावधानलाई एक–अर्कासँग मिलाएर पढ्नु वा व्याख्या गर्नु मुनासिव देखिन्छ । धारा ८३ ले संघीय संसद्मा दुवै सदनलाई एकाग्र रूपमा समेटेको छ । धारा ११० ले संघीय संसद्काे कुनै पनि सदनमा विधेयक प्रस्तुत गर्न सकिने व्यवस्था गर्छ । सो दफाले संविधान संशोधन गर्ने विधेयक र कानुन पारित गर्ने विधेयकमा कुनै भिन्नता गरेको छैन ।
धारा १११ ले विधेयक पारित गर्ने प्रक्रिया निर्धारण गर्छ र प्रतिनिधिसभालाई केही महत्वपूर्ण अवस्थामा निर्णायक अधिकार दिन्छ । धारा १११(७) ले राष्ट्रिय सभाले अस्वीकार गरेको प्रतिनिधिसभाबाट उत्पत्ति भएको विधेयकलाई प्रतिनिधिसभा आफैँले बहुमतबाट पुनः पारित गरी राष्ट्रपतिसमक्ष पठाउन सक्ने व्यवस्था गरेको छ । यसरी हेर्दा नेपालको संघीय संसद्मा दुई सदन भए पनि दुवै सदनको संवैधानिक शक्ति प्रत्येक विषयमा समान छन् भनी भन्न सकिन्न ।
(प्राडा पण्डित वरिष्ठ अधिवक्ता हुन्)
