शासकीय संरचनामा पुनर्विचारको बहस

राज्य शक्तिको प्रयोग दुई वा सोभन्दा धेरै तहबाट हुने शासन प्रणाली नै संघीयता हो । राज्य शक्तिको साझेदारी र स्वायत्ततामा आधारित हुन्छ । राज्यको संरचना, राज्य शक्तिको बाँडफाँड र अधिकारको प्रयोगबारे संविधानमै स्पष्ट गरिएको हुन्छ । विविधतालाई एकतामा ल्याउने र राज्यप्रति सबै पक्षको स्वामित्व कायम गर्दै राष्ट्र निर्माण गर्ने संघीयताको अवधारणा हो । नेपालको संविधानले संघ, प्रदेश र स्थानीय तह भएको सात प्रदेशसहितको संघीयताको व्यवस्था गरेको छ ।

संघीय प्रणालीको उद्देश्य शासकीय क्रियाकलापमा बढीभन्दा बढी जनतालाई संलग्न गराउने, साधन र स्रोतमा जनताको सहज पहुँच गराई सुशासनको प्रत्याभूति दिनु हो । जाति, भाषा वा पहिचानका आधारमा देशको भूगोललाई संघीय एकाइमा विभाजन गरिए त्यसलाई पहिचानमा आधारित संघीयता भनिन्छ । देशको भूगोललाई मात्र एकाइ मानेर विभाजन गरिनु सामथ्र्यमा आधारित प्रशासनिक संघीयता हो । संघीय शासन प्रणालीमा राज्यशक्तिलाई कम्तीमा दुई तहका सरकारबीच विभाजन गरी समन्वयात्मक शासन व्यवस्था सञ्चालन गरिन्छ । 

संघीयताको मोडल :  जर्मन दार्शनिक जोहानेस अल्थुसियेसले स–साना राज्यलाई एउटै राज्यमा जोडेर शासन गर्ने संघीय राज्यको परिकल्पना गरेका थिए । अल्थुसियेसलाई आधुनिक संघीयताको पिता मानिन्छ । निर्माण प्रक्रियाका आधारमा संघीयता दुई किसिमका हुन्छन्– संयोग र वियोग । संयोग अर्थात् कमिङ टुगेदर प्रक्रियामा दुई वा सोभन्दा बढी राज्य मिलेर बलियो संघ स्थापना गरी संघीयता अवलम्बन गरिन्छ । यस मोडलमा अधिकारको प्रवाह तलबाट माथि अर्थात् बटम टु टप हुन्छ ।

स्वतन्त्र राज्य मिलेर बनेको संघीयताका उदाहरण हुन्, अमेरिका र स्विट्जरल्यान्ड । अर्को प्रक्रिया हो, वियोग अर्थात् होल्डिङ टुगेदर । यसमा एउटै राज्यलाई दुई वा सोभन्दा बढी राज्यमा विभाजन गरी संघीयता निर्माण गरिन्छ । यस मोडेलमा अधिकारको प्रवाह माथिबाट तल अर्थात् टप टु बटम हुन्छ ।

नाइजेरिया, इथियोपिया, स्पेनजस्ता देश यसका उदाहरण हुन् । नेपालमा पनि यही होल्डिङ टुगेदर मोडल अपनाइएको छ । यस्तो मोडलको संघीयतामा व्यवस्थापन पक्ष निकै खर्चिलो र चुनौतीपूर्ण देखिन्छ । पहिलो मोडल संयोग अर्थात् एग्रिगेसन विधिबाट संघीयता निर्माण गरिएको अवस्थामा पहिल्यै स्वतन्त्र अस्तित्वमा रहेका राज्यले सुरक्षा र विकासलाई आत्मसात् गरी संघमा प्रवेश गरेका हुनाले यो मोडल सफल भाएको पाइन्छ । तर, वियोग अर्थात् डिसएग्रिगेसनबाट संघीयतामा गएका देशमा संघीयता कार्यान्वयनमा जटिलता र अनपेक्षित परिणाम निस्किएको पाइन्छ ।

संघीयताको टुक्रिने चरित्र :  संघीयता निर्माण गरिएका मुलुकमा राज्य शक्ति र शासन एकात्मकताबाट संघीयताका विभिन्न एकाइमा बाँडिएको हुन्छ । त्यस्ता मुलुकमा जतिसक्दो धेरै स–साना एकाइ बनाएर शासन र शक्ति प्रयोग गर्ने रहर नेतृत्वमा जाग्छ भने जनतामा आफ्नो छुट्टै परिचयको खोजी हुन्छ । परिणामस्वरूप, पहिलेका एकीकृत राज्यबाट विभक्त स–साना राज्य–प्रदेश टुक्रिने क्रम चलिरहन्छ ।

उदाहरणका लागि सुरुमा नाइजेरियालाई तीन प्रदेशमा मात्र विभाजन गरिएको थियो, तर अहिले ३६ टुक्रामा विभक्त छ र ३७औँ टुक्राका लागि लडाइँ भइरहेछ । सुडानमा तीन प्रदेशबाट सुरु भएर २६ टुक्रामा विभक्त भयो । संघीयताकै कारण दक्षिणी सुडान टुक्रिएको छ र त्यहाँ फेरि टुक्रिनका लागि द्वन्द्व सुरु भएको छ ।

हाम्रै छिमेकी देश भारतमा सुरुमा १२ र पछि ब्रिटिस उपनिवेशबाट स्वतन्त्रता प्राप्तिपछि २८ र हाल तेलांगनासहित २९ प्रान्तमा विभक्त छ । त्रिपुरा राज्यमा आदिवासीले छुट्टै राज्यको माग राखी आन्दोलन सुरु गरेका छन् । आसममा बोडोल्यान्ड, उत्तर प्रदेशमा पूर्वाञ्चल, वेस्ट बंगालमा गोर्खाल्यान्डजस्ता छुट्टै राज्यको माग राखी आन्दोलन हुँदै आएका छन् । हुन त इतिहासमै भारत कहिल्यै एकीकृत रहेन र पौराणिक कालदेखि नै बहुराष्ट्रिय आवस्थामा रह्यो । 

नेपालमा संघीयता र औचित्य :  कुनै पनि प्रणाली वा राजनीतिक व्यवस्थाको औचित्यको पुष्टि प्रयोग र अभ्यासद्वारा हुने हो । नेपालमा संघीयता जातीय, भाषिक, सांस्कृतिक विविधता र पहिचानलाई सम्बोधन गर्न चाहिएको हो । तर, जुन तर्क र दलिलसाथ संघीयताको आवश्यकता महसुस गरेर अवलम्बन गरियो, ती दलिल अभ्यासका क्रममा पुष्टि हुन सकेनन् । संघीयताको मर्म र भावनाअनुरूपभन्दा पनि फगत प्रशासनिक विकेन्द्रीकरणको एक भद्दा नमुना बन्न पुगेको छ, हाम्रो संघीयता ।

देश विकासको बाधक संविधान होइन, शासकको मानसिकता हो । हामीकहाँ संविधान र प्रणाली पटक–पटक परिवर्तन गरिए पनि नेतृत्वको प्रवृत्ति परिवर्तन गर्न सकिएन । व्यवस्था परिवर्तन गरियो, तर जनताको अवस्था परिवर्तन भएन । 
 

जनसंख्या र भूगोलका हिसाबले पनि नेपालमा संघीय शासन प्रणालिमाथि धेरै प्रश्न उठ्न थालेका छन् । नेपाल भूक्षेत्रफल र पर्यावरणका हिसाबले हेर्दा सानो देश हो, जहाँ केरा पाक्ने एक ठाउँबाट स्याउ पाक्ने अर्को ठाउँसम्म र जिरो डिग्रीबाट ३० डिग्री तापक्रम हुने ठाउँसम्म चार लेनको बाटो बन्ने हो भने केही घन्टामै पुग्न सकिन्छ । भूगोल र जनसंख्याका आधारमा हेर्ने हो भने नेपाल केन्द्रबाट राज्य संयन्त्र सञ्चालन गर्न जटिल हुने विशाल मुलुक होइन ।

नेपालको सबभन्दा बढी भू–सिमना जोडिएको भारतको प्रान्त उत्तर प्रदेशमा करिब २४ करोड जनसंख्या छ । क्षेत्रफलको हिसाबले पनि उत्तर प्रदेश नेपालभन्दा ठूलो छ । अर्को भू–सिमाना जोडिएको प्रान्त विहारमा १२ करोडभन्दा बढी जनसंख्या छ । उत्तर प्रदेशसँग ६५१ किमि र विहारसँग ६०१ किमि खुला सिमाना जोडिएको छ ।   हाल नेपाल सात प्रदेश, ७७ जिल्लामा विभक्त छ । यहाँ ७५३ स्थानीय सरकार, सात प्रदेश सरकार र एक केन्द्रीय सरकार गरी ७६१ विभिन्न तहका सरकार छन् । 

भारतको एक प्रान्तजति क्षेत्रफल र जनसंख्या नभएको देश नेपाललाई सात प्रदेश अर्थात् राज्य बनाएर संघीय शासन प्रणाली लागू गर्नु देशको आवश्यकताभन्दा बाहिरको रापताप र प्रभावको परिणाम हो भनेर गरिने टिप्पणी मननीय छन् । कतै गहन अध्ययनविनै हामीले हतारिएर निर्णय त गरेनौँ प्रश्न पनि यतिखेर उठिरहेको छ । संघीय शासन प्रणालीअन्तर्गत निर्माण गरिएका प्रदेशले आफ्नो औचित्य सावित गर्न सकेका छैनन् । जुन अपेक्षा गरेर प्रदेश सरकार निर्माण गरियो, सोअनुसार जनतामा डेलिभरी दिन सकेका छैनन् । प्रदेश सरकारहरू विकास निर्माण र सेवा डेलिभरीभन्दा बढी सत्ता तानातान, कुर्सीमोह, आत्मकेन्द्रित राजनीति र सेवासुविधामा मात्र केन्द्रित भएका आरोप लागिरहेका छन् । 

सात दशकमा सात संविधान :  मुलुकमा सात दशकमा सात संविधान निर्माण र परिवर्तन गरियो । हालसम्म संविधान निर्माणका विश्वका तीन प्रयोगमध्ये तीनवटै विधि हामीले प्रयोग गरिसकेका छौँ । राज्य प्रमुखको घोषणा, राजनीतिक सहमति र संविधानसभा निर्वाचनमार्फत संविधान बनाउने विश्व प्रचलनलाई नेपालले अवलम्बन गरिसक्दा पनि नागरिक र दलहरूको असन्तुष्टिका स्वर रोकिएका छैनन् ।

संविधान निर्माणमा विश्वमा गरिने सम्पूर्ण विधिको प्रयोग गरिसक्दा पनि असन्तुष्टिका आवाज सुनिनु मानवीय चाहनाको असीमितता हो, जुन पूर्ण रूपमा पूरा गर्न सकिँदैन । लामो समय र अर्बौं खर्च गरेर संविधानसभाबाट निर्माण गरिएको नेपालको सातौँ संविधान ३० भदौ २०७२ मा संविधासभाबाट करिब ९१ प्रतिशत बहुमतले संविधान पारित गरी २०७२ असोज ३ मा संविधानसभा बैठकमार्फत सार्वजनिक गरी प्रचलनमा छ । 

अब फेरि पनि संविधान परिवर्तन गर्ने कुरा गर्नु झन्–झन् देशलाई कमजोर पार्नु हो । शासन प्रणालीलाई हरेक दशकमा प्रयोगशालामा राखेर देशलाई योभन्दा कमजोर बनाउने विषय अब सोच्नुसम्म हुन्न । तर, देश र जनताको आवश्यकता र समयको मागलाई सम्बोधन गर्दै संविधान संशोधन गर्न भने सकिन्छ । करिब २३५ वर्षआघि बनेको अमेरिकाको संविधान २७ पटक संशोधन गरियो र अहिले पनि त्यही संविधान अमेरिकाको मार्गनिर्देशकका रूपमा रहेको छ ।

सन् १९४९ मा निर्माण भएको भारतको संविधान १०४ पटक संशोधन गरिए पनि अहिलेसम्म परिवर्तन गरिएको छैन । हामीले सात दशकमा सात संविधान परिवर्तन गर्‍यौँ, तर देशको अवस्था र जनताका समस्यामा परिवर्तनको आभास दिने खासै सुधारात्मक सूचक र संकेत दिन सकेनौँ । हामीले संविधान औसतमा १०–१० वर्षमा बदल्यौँ, तर कार्य सम्पादन शैली र प्रवृत्ति बदलेनौँ । 

देश विकासको बाधक संविधान होइन, शासकको मानसिकता हो । संविधान र प्रणाली पटक–पटक परिवर्तन गरिए पनि नेतृत्वको प्रवृत्ति परिवर्तन गर्न सकिएन । व्यवस्था परिवर्तन गरियो तर जनताको अवस्था परिवर्तन भएन । त्यसैले संविधान र सिंगो शासन प्रणालीमाथि प्रश्न उठ्नु स्वाभाविक हो, जसलाई संविधानका केही बुँदालाई संशोधन गरी सम्बोधन गर्न सकिन्छ ।

पुनर्विचारको बहस :  विश्वमा अभ्यास गरिएका शासन प्रणालीमध्ये संघीय शासन प्रणाली सबभन्दा महँगो प्रणाली भए पनि यसलाई अवलम्बन गर्ने निर्णयलाई हिम्मतका रूपमा लिनु राम्रो हुन्छ । एक सेटले चल्ने प्रशासन राज्ययन्त्रमा आज सात सेट चाहिएको छ, अर्थात् लगभग सात गुना खर्च बढेको छ । हो, खर्च व्यवस्थापनका हिसाबले हेर्दा देशलाई अहिले अभ्यासमा रहेको संघीयता थप जटिल र चुनौतीपूर्ण बन्न सक्छ ।

संघीयताको मर्म आत्मसात् गरिएन भने संघीयताले राष्ट्रलाई एकताउन्मुखभन्दा पनि विखण्डनउन्मुख बनाउने सम्भावना रहन पनि सक्छ । प्रदेश सरकारमा संघीयताले दिएको शक्ति दुरुपयोग गर्दै अनावश्यक खर्च, खरिद र संरचना निर्माण गर्ने होडबाजी चलेको छ । जनताले प्रत्यक्ष अनुभूति गर्ने कामभन्दा बढी सस्तो लोकप्रियता देखाउने काममा खर्च बढेको छ । ‘स्लिम एडमिनिस्ट्रेसन’मा जानुको सट्टा कर्मचारीतन्त्रको बोझ बढेको छ ।

धेरै जनप्रतिनिधिमा आफ्नो भूमिका र दायित्वबोधको अभाव छ । सुरुका दिनमा पिर्के सलामी लिने होडबाजी पनि चलेकै हो । प्रदेश सभाका अधिकांश सांसद र मन्त्रीको तलब सुविधा तथा मन्त्रीका सवारी साधन, गाडी, चालक, पिएसो, स्वकीय सचिव सहयोगीलगायतको खर्च पनि बढेको छ ।

देश विकासले फड्को मार्छ भनी अवलम्बन गरिएको संघीयताले राजनीतिक नेता र कार्यकर्ताको जीवनशैलीमा विकास गर्‍यो होला, तर पहिलेको भन्दा फरक किसिमले जनताले अनुभूत गर्न सक्ने गरी विकासले गति लिन सकेन । स्थानीय सरकारहरू तुलनात्मक हिसाबले बढी चलायमान पाइन्छन्, तर प्रदेश सरकार फगत सत्ता तानातान र सुविधाभोगमा केन्द्रित छन् भन्ने बहुसंख्यकको बुझाइ रहेको छ ।

स्थानीय निकायलाई अझै बढी शक्ति अधिकार सम्पन्न बनाएर प्रदेश सरकारलाई हटाउने हो भने देशलाई व्ययभार कम हुने मात्र होइन, राष्ट्रको ढुकुटीको अपचलन र राजनीतिक विचलन पनि कम हुन्छ । संरचनागत पक्षमा संघीयताको भान हुने सारमा शक्ति विकेन्द्रीकरण हुने गरी संघीय सरकार र स्थानीय सरकार मात्र कायम राख्दा राम्रो हुन्छ भन्ने मत पनि विचारणीय छ । हाल अभ्यास गरिएको संघीय मोडलमा पुनर्विचार गर्ने र देशको आवश्यकता र क्षमताअनुसारको संघीय शासन प्रणालीबारे वैचारिक र बौद्धिक बहस गराइ धेरै अनुत्तरित प्रश्नको एकमुस्ट जवाफ दिन सकिन्छ, कुनै पनि प्रणाली साध्य होइन, साधन हो, साध्य त राज्यमा बस्ने जनता हुन् ।