नेपालमा संविधान संशोधनको बहस

• संघीयताको सफलता देशको आकारमा भन्दा पनि संस्थागत क्षमता, राजनीतिक इच्छाशक्ति, सुशासन र संविधानको प्रभावकारी कार्यान्वयनमा बढी निर्भर हुन्छ

नेपालमा संवैधानिक संस्कारको अभाव, संविधान निर्माणमा जनसहभागिता र अपनत्वको कमी, समावेशिता, समानता तथा परिष्कृत अधिकारको बढ्दो माग, अन्तर्राष्ट्रिय दबाब र मानव अधिकारसम्बन्धी दायित्व, संविधानका प्राविधिक त्रुटि वा अस्पष्टता, राजनीतिक अस्थिरता, दूरदर्शिताको अभाव, विगतको निषेधको राजनीतिजस्ता कारणले नेपालमा बारम्बार संविधान संशोधन हुने गरेको पाइन्छ । नेपालको संवैधानिक इतिहास हेर्दा प्रत्येक संविधानको औसत अवधि ९.४ वर्ष रहेको छ । हाल कार्यान्वयमा रहेको संविधान पनि ०७२ र ०७७ गरी दुईपटक संशोधन भइसकेको छ । यद्यपि, यी संशोधनले मधेशी, आदिवासी जनजातिका माग आंशिक सम्बोधन गरे पनि बहुदलीय लोकतन्त्र र विधिको शासनमा अंगीकृत संवैधानिक संस्कृति निकै कमजोर रहेको तर्क उठिरहेका छन् ।

संविधान संशोधनको बहस र पैरवी भइरहेको सन्दर्भमा देहायका विषयमा सम्बोधन हुनु जरुरी देखिन्छ ।

१. संघीयता र प्रदेशको रूपान्तरण वा खारेजी : भौगोलिक हिसाबले यति सानो मुलुकमा संघीय शासन र सोही व्यवस्थाअन्तर्गत तीन तहको संरचनामा ७६१ वटा सरकारको आवश्यकता हो वा होइन भन्ने विषयमा विज्ञ विभाजित देखिन्छन् । पक्षधरले स्विट्जरल्यान्ड (जुन नेपालको क्षेत्रफलको हिसाबले करिब २८ प्रतिशत मात्र) को उदाहरण दिन्छन् । जहाँ २६ क्यान्टोनसहित २२ हजारभन्दा बढी सरकार अस्तित्वमा छन् । यस्तै, नेपालभन्दा भौगोलिक हिसाबले साना मुलुक बेल्जियम, अस्ट्रिया, युएई र कोमोरसजस्ता राष्ट्रले संघीयताको सफल अभ्यास गरिरहेका छन् । यसैले, संघीयताको सफलता देशको आकारमा भन्दा पनि संस्थागत क्षमता, राजनीतिक इच्छाशक्ति, सुशासन र संविधानको प्रभावकारी कार्यान्वयनमा बढी निर्भर हुन्छ भन्ने अभिमत एक पक्षको रहे पनि अर्को पक्ष भने संघीय शासन प्रणाली नेपालजस्तो विकासोन्मुख र कमजोर अर्थतन्त्र भएको राष्ट्रलाई उपयुक्त नहुने विश्लेषण गर्छन् । यसरी हेर्दा, प्रदेश र स्थानीय सरकारको संख्या घटाउँदै सानो र गतिशील बनाउनु उपयुक्त हुन्छ ।

२. निर्वाचन क्षेत्र : संविधानको धारा २८६ मा निर्वाचन क्षेत्र निर्धारण आयोगबारे उल्लेख छ । निर्वाचन क्षेत्र निर्धारण तथा पुनरावलोकन गर्दा जनसंख्यालाई पहिलो र भूगोललाई दोस्रो प्राथमिकता दिएर निर्धारण गर्नुपर्ने तर प्रत्येक जिल्लामा कम्तीमा एक संघीय निर्वाचन क्षेत्र हुनुपर्ने व्यवस्था छ । यसरी, केन्द्रमा २७५ र प्रदेशमा ५५० निर्वाचन क्षेत्र छन् । यो संख्या अत्यधिक ठुलो हो । भइरहेको व्यवस्थामा पहिलो हुनेले जित्ने व्यवस्था हटाई बढीमा १०० संघीय निर्वाचन क्षेत्रसहितको समावेशी समानुपातिक बनाउन सकेमा जनताको अत्यधिक प्रतिनिधित्वको सम्भावना हुन्छ ।

३. नागरिकतासम्बन्धी : हालसम्म नागरिकतामा भएका व्यावहारिक समस्या, कानुनी अस्पष्टता र सामाजिक–राजनीतिक विवादका कारण संविधान संशोधनबारे बहस भइरहेकै छ । आमाको नामबाट नागरिकता दिने विषय स्पष्ट भए पनि ‘आमाको नाम खुल्न नसक्ने अवस्था’ र ‘विदेशी पिता’ भएको अवस्थामा के हुने अझै विवाद छ । विवाहपछि विदेशी महिलालाई नागरिकता दिने तर विदेशी पुरुषलाई नदिने व्यवस्था लैंगिक समानताविरुद्ध भएको आरोप छ । वंशजको नागरिकता पाउने–नपाउने सर्त अत्यधिक जटिल छन् । नेपाली नागरिकले नेपाली नागरिकता त्यागी विदेशी नागरिकता लिइसकेपछि स्वार्थअनुसार नागरिकता देखाउने प्रचलन बढ्दो छ । गैरआवासीय नेपालीले दोहोरो नेपाली नागरिकताको दोहन गरेका केही प्रतिनिधिमूलक घटना देखिएकै छन् । 

४. सांसद मन्त्री हुन पाउने–नपाउने व्यवस्था : संविधानको धारा ७६ मा मन्त्रिपरिषद्को गठनसम्बन्धी छ । राष्ट्रपतिले प्रधानमन्त्रीको सिफारिसमा संघीय संसद्का सदस्यमध्येबाट प्रधानमन्त्रीसहित बढीमा २५ जनाको मन्त्रिमण्डल बनाउन सक्ने व्यवस्था छ । नेपालको राजनीतिक, आर्थिक, सामाजिक–सांस्कृतिक तथा भूराजनीतिक अवस्था र जनसांख्यिक बनोटका आधारमा यो मन्त्रिमण्डल ठुलो र भद्दा देखिन्छ । नेपालमा संघीय संसद्को सदस्य मन्त्री हुने व्यवस्था आफैँमा त्रुटिपूर्ण छ । धेरै मुलुकमा मन्त्रिमण्डलको गठन विशुद्ध विषय विज्ञ, व्यावसायिक र प्रायः ‘टेक्नेक्रेट’को नियुक्ति गरिन्छ । जसमा विषयगत क्षेत्रको गहिरो अनुभव र रणनीतिक बुद्धिमत्ताको सम्मिश्रण हुन्छ ।

५. उपराष्ट्रपति पदको पुनर्संरचना : संविधानको धारा ६७–७३ मा उपराष्ट्रपतिको नियुक्ति, कार्यकाल, काम, कर्तव्य र अन्य व्यवस्थाबारे उल्लेख छ । राष्ट्रपति र उपराष्ट्रपति फरक लिंग वा समुदायको प्रतिनिधित्व हुनुपर्ने भनिएबाहेक कुनै काम, कर्तव्य र अधिकारबारे संविधानमा व्यवस्था गरिएको छैन । संविधान तथा कानुनमा कुनै काम, कर्तव्य र अधिकारको व्यवस्था नभएको संवैधानिक पदको औचित्य देखिँदैन । तथापि, संविधानले यसको विस्तृत दायरा नदिए पनि नेपालजस्तो औपचारिक राष्ट्रप्रमुख भएको प्रणालीमा उपराष्ट्रपतिलाई ‘सेरेमोनियल ब्याकअप’का रूपमा राख्ने राजनीतिक सोच देखिन्छ । यस्तो अवस्थामा प्रतिनिधिसभाको सभामुख वा राष्ट्रिय सभाको अध्यक्षलाई उपराष्ट्रपतिको समेत जिम्मेवारी दिन सकिन्छ ।

६. प्रत्यक्ष कार्यकारी प्रणाली : संविधान निर्माणदेखि नै जोडिएको एक जटिल र संवेदनशील राजनीतिक मुद्दा प्रत्यक्ष कार्यकारी प्रणाली हो । विशेषगरी, विद्यमान संवैधानिक अभ्यासमा भएका राजनीतिक अस्थिरताले थकित र वैकल्पिक उपाय खोजिरहेकाहरूले यसलाई स्थिरता र समृद्धिको ‘रामवाण’ ठानेका छन् । अर्को पक्षले शक्तिलाई एकै ठाउँमा केन्द्रित गर्दा नयाँ संकट वा निरंकुशताको प्रस्थानबिन्दु बन्न सक्ने जोखिम औँल्याएका छन् । प्रत्यक्ष कार्यकारी प्रणालीमा राज्यमाथि बाह्य स्वार्थ र हस्तक्षेप हाबी हुन सक्ने सम्भावना हुन्छ । हाल स्थानीय तहमा कार्यान्वयन गरिएको शासन सञ्चालनको स्वरूप दलीय प्रत्यक्ष कार्यकारी प्रणाली हो । तर, विगत एक दशकको अभ्यास र अनुभवका आधारमा सो शासन प्रणालीबाट जनभावनाको प्रत्यक्ष सम्बोधन र दीर्घकालीन समाधान भएको देखिँदैन । एक–दुई स्थानीय तहले विकास र समृद्धिको लय लिए पनि अन्तिम नतिजा यसै हुन्छ भन्न सक्ने अवस्था छैन । नेपालको सन्दर्भमा प्रत्यक्ष कार्यकारिणी अधिकार कसमा (राष्ट्रपति/प्रधानमन्त्री) मा निहित हुने भन्ने विषय नै विवादित हुन सक्छ । हाल विभिन्न २१ देशले कार्यकारिणी राष्ट्रपति र नाम मात्रको प्रधानमन्त्रीको शासकीय स्वरूप अवलम्बन गरेका छन् ।

७. निर्वाचन प्रणाली : संवत् २०७० को दोस्रो संविधानसभामा महोत्तरीको एउटा निर्वाचन क्षेत्रमा जम्मा तीन हजार ३०० मत प्राप्त गर्ने व्यक्तिले सभासद् जिते । जबकि त्यहाँ करिब ४० हजार सदर मत थियो, तर १०–१२ जना उम्मेदवारले बराबर–बराबर मत ल्याउँदा तीन हजार ३०० मतले उनी निर्वाचित भए । यो प्रत्यक्ष निर्वाचन प्रणालीको घोर अलोकतान्त्रिक चरित्र हो । निर्वाचन प्रणाली सुधारको बहसमा ‘राइट टु रिकल’, नो भोट, राइट टु रिजेक्ट, थ्रेसहोल्ड र खर्चसीमा चारवटै विषय महत्वपूर्ण रूपमा उठिरहेका छन् । निर्वाचित जनप्रतिनिधिले जनविश्वास गुमाएमा कार्यकाल पूरा हुनुअगावै मतदाताले निश्चित संवैधानिक प्रक्रिया पूरा गरी पदबाट हटाउन सक्ने व्यवस्था नै राइट टु रिकल हो । यसबाट निर्वाचनपछि जनताको नियन्त्रण, कार्यसम्पादन मापन तथा जवाफदेहिता प्रवर्द्धन हुन्छ । अमेरिका, कोलम्बिया, बेलारुस, ताइबान, पलाउ, इक्वेडर, नाइजेरियाजस्ता मुलुकमा राइट टु रिकलको व्यवस्था छ । निर्वाचनमा प्रतिस्पर्धी उम्मेदवारमध्ये कुनै पनि उपयुक्त छैनन् भन्ने मतदातालाई लागेमा नो भोटको व्यवस्था र नो भोट गर्ने मतदाताको संख्या पहिलो हुने प्रतिस्पर्धीको भन्दा बढी भएमा परिणाम वैध नहुने व्यवस्था गर्नुपर्छ । साथै, निर्वाचनमा पहिलो हुने उम्मेदवारका लागि कम्तीमा ५० प्रतिशतभन्दा बढी सदर मत प्राप्त गरेमा मात्र उपयुक्त हुने व्यवस्था लागू गर्नुपर्छ ।

८. धारा २७६ : न्यायिक निकायले गरेको फैसला कार्यान्वयन गर्ने जिम्मेवारी सरकारको हुन्छ । भ्रष्टाचार, मानवताविरुद्धका तथा युद्ध अपराध, बलात्कार तथा यौन हिंसा, संगठित अपराध तथा कानुनले तोकेका अन्य गम्भीर अपराधमा यस्तो अधिकार प्रयोग गरिनेछैन भन्ने स्पष्ट कानुनी व्यवस्था भए पनि कार्यान्वयन भने निकै कमजोर छ । फलस्वरूप, राजनीतिको अपराधीकरण र अपराधको राजनीतीकरण हुने क्रम बढ्दै गएको छ । साथै, माफी वा सजाय मिनाहाको निर्णय कारणसहित सार्वजनिक गरिनेछ र पीडितको राय लिनुपर्नेछ भन्ने व्यवस्था प्रभावकारी रूपमा कार्यान्वयन भएको देखिँदैन । यस्तो अधिकार अदालतको अन्तिम फैसला तथा न्यायपालिकाको स्वतन्त्रतालाई निष्प्रभावी हुने गरी प्रयोग गरिनुपर्नेमा त्यसो भएको पाइँदैन । 

९. जिल्ला समन्वय समिति र जिल्ला सभा : जिसस र जिल्ला सभालाई विघटन वा संविधान संशोधनमार्फत खारेज गर्दा प्रशासनिक बोझ, दोहोरो संरचना हट्ने हुँदा दीर्घकालीन फाइदा हुने देखिन्छ । अर्कातर्फ, यसबाट तहगत सरकारबिच उत्पन्न विवाद समाधान गर्नुका साथै संघीयताको सबलीकरणमा सेतुको भूमिका निर्वाह गरेको पाइन्छ । यद्यपि, जिसस र जिल्ला सभाको अधिकारबारे स्पष्ट कानुनी व्यवस्था छैन । संघीयता कार्यान्वयन गर्ने मुलुकमा यस्ता संरचना पाइँदैनन् । स्पष्ट संवैधानिक व्यवस्थासहित ती निकायको काम, कर्तव्य र अधिकारको व्यवस्था या खारेजीको विकल्प देखिँदैन ।

१०. तहगत सरकारको कार्य विस्तृतीकरण : संविधानको धारा ४७ मा मौलिक हक कार्यान्वयनका सन्दर्भमा संविधान प्रारम्भ भएको मितिले तीन वर्षभित्र आवश्यक कानुनी व्यवस्था गर्नुपर्ने उल्लेख भए पनि झन्डै १२ वर्ष हुँदासम्म पनि आवश्यक कानुन बनेका छैनन् । अनुसूची ५–९ मा व्यवस्था भएको तहगत सरकारको एकल तथा साझा अधिकारका विषय दोहोरो परेका छन् । संविधानअन्तर्गत उल्लिखित अधिकारको क्षेत्राधिकार के–कति हुने विषयमा समेत अन्योल छ ।

११. संवैधानिक परिषद् र न्यायपालिकामाथिको हस्तक्षेप : प्रधानन्यायाधीश नियुक्ति सम्बन्धमा विश्वव्यापी अभ्यास हेर्दा सर्वश्रेष्ठ मोडल देख्न सकिँदैन । तर, सफल लोकतान्त्रिक मुलुकमा प्रधानन्यायाधीश नियुक्तिका बखत राजनीतिक हस्तक्षेपको नियन्त्रण, योग्यता, न्यायिक स्वतन्त्रता, पारदर्शिता, जवाफदेहिताजस्ता विषयको सम्बोधन गरिएको हुन्छ । धारा २८४ बमोजिम व्यवस्था भएको संवैधानिक परिषद्मा अधिक सरकार वा कार्यपालिकाको हस्तक्षेप भएको देखिन्छ । यसले न्यायिक स्वतन्त्रता र निष्पक्षतामा समेत प्रश्न उठाउने सामर्थ्य राख्छ । परिमाणस्वरूप, शक्ति सन्तुलन र पृथकीकरणको परिभाषामै परिवर्तन आउँछ । प्रस्तुत चुनौतीलाई मध्यनजर गर्दै नेपालमा प्रधानन्यायाधीश नियुक्तिबारे स्वतन्त्र न्यायिक नियुक्ति आयोग गठन गर्नुपर्छ । जसमा पूर्वप्रधानन्यायाधीश, वरिष्ठतम् न्यायाधीश, कानुन (विश्वविद्यालय) का प्राध्यापक, मानव अधिकार विषयमा वकालत गर्ने प्रतिष्ठित व्यक्ति, संसदीय प्रतिनिधिका रूपमा प्रधानमन्त्री वा कानुनमन्त्री र प्रतिपक्षी दलका नेतासहितको संयन्त्रको गठन गर्न सकिन्छ ।

१२. राष्ट्रिय सभा : संविधानको धारा ८६ मा राष्ट्रिय सभा गठनबारे व्यवस्था छ । नेपालमा हालसम्मको अभ्यास हेर्दा प्रत्यक्ष वा परोक्ष रूपमा विज्ञसभाका रूपमा परिचित राष्ट्रिय सभा तल्लो सभाको छायामा परेको देखिन्छ । तल्लो सभा तुलनात्मक रूपमा माथिल्लो सभाभन्दा शक्तिशाली रहेको छ । हालको राष्ट्रिय सभा प्रतिनिधिसभासँग राजनीतिक चरित्रमा अत्यधिक समान देखिन्छ । यसलाई विकल्पका रूपमा विज्ञ सम्मिलित सदनका रूपमा विकास गर्न सकिन्छ । संघीयता सम्बद्ध विधेयकका सन्दर्भमा यसलाई ‘फेडर च्याम्बर’का रूपमा विकास गर्न सकिन्छ । यसको मुख्य उद्देश्य नै संसदीय प्रतिनिधित्वभन्दा पनि अन्तर सरकारी सहकार्य र सम्बन्धलाई सबल र सक्षम बनाउने हुनुपर्छ । संशोधनले संविधानलाई गतिशील र जीवन्त बनाउँछ । संविधानलाई विखण्डनको होइन, सहमतिको दस्ताबेज बनाई दिगो शान्ति, समृद्धि र विकासको राष्ट्रिय लक्ष्य पूरा गर्नु आजको प्रमुख आवश्यकता हो ।